Phối hợp giữa chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ – Trường hợp Việt Nam

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN.........................................................................................................3 MỤC LỤC....................................................................................................................4 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ........................................................7 DANH MỤC CÁC BẢNG...........................................................................................8 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ ......................................................................9 TÓM TẮT NGHIÊN CỨU ........................................................................................10 ABSTRACT ...............................................................................................................11 PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................12 CHƯƠNG 1: NHỮNG LUẬN ĐIỂM KHÁC NHAU VỀ VAI TRÒ CỦA KHUNG CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ VÀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TRONG KINH TẾ VĨ MÔ 14 CHƯƠNG 2: ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ TRONG CÁC GIAI ĐOẠN 17 2.1. Giai đoạn 2001-2007 ...................................................................................18 2.1.1. Cắt Giảm thuế ......................................................................................18 2.1.2. Tăng chi ngân sách...............................................................................18 2.1.3. Đánh giá ...............................................................................................18 2.2. Giai đoạn 2007-2008 ...................................................................................20 2.2.1. Tăng thuế..............................................................................................20 2.2.2. Thắt chặt mạnh chi tiêu ngân sách .......................................................20 2.3. Giai đoạn 2008-2009 ...................................................................................21 2.3.1. Triển khai các gói kích thích kinh tế....................................................21 2.3.2. Chi thường xuyên tăng mạnh...............................................................22 2.4. Giai đoạn 2010-2011 ...................................................................................22 2.4.1. Giới hạn các nới lỏng về chính sách tài khóa trong giai đoạn trước ...23 2.4.2. Thắt chặt chi tiêu ngân sách.................................................................23 2.5. Giai đoạn 2012-2018 ...................................................................................23 2.5.1. Giảm bớt nghĩa vụ thuế, tạo nguồn lực cho doanh nghiệp tái đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh .............................................................................24 2.5.2. Chính phủ vay nợ nhiều hơn để bù đắp cho nguồn thu thiếu hụt ........24 CHƯƠNG 3: ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TRONG CÁC GIAI ĐOẠN 26 3.1. Giai đoạn 2001-2007 ...................................................................................26 3.1.1. Cơ chế lãi suất cơ bản ..........................................................................26 3.1.2. Cơ chế lãi suất thỏa thuận ....................................................................26 3.1.3. Đổi mới điều hành tỷ giá hướng đến thị trường ..................................27 3.1.4. Phát triển thêm nhiều công cụ chính sách tiền tệ.................................27 3.2. Giai đoạn 2007-2008 ...................................................................................30 3.3. Giai đoạn 2008-2009 ...................................................................................34 3.4. Giai đoạn 2010-2011 ...................................................................................37 3.5. Giai đoạn 2012-2018 ...................................................................................40 CHƯƠNG 4: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ .........................................................................................................43 4.1. Đánh giá điều hành chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ ....................43 4.2. Một số kiến nghị điều hành chính sách tài khoá tiền tệ ..............................44 4.2.1. Tiến tới giảm thâm hụt kép ..................................................................44 4.2.2. Tăng cường kỷ luật tài khoá, tạo không gian điều hành chính sách tiền tệ 46 4.2.3. Cân bằng quyền lực giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước .......46 4.2.4. Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ để cải thiện xếp hạng tín nhiệm quốc gia. ....................................................................................49 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................51 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT DNNN Doanh nghiệp Nhà nước FTA Hiệp định thương mại tự do GDP Tổng sản phẩm quốc nội NHNN Ngân hàng Nhà nước NHTW Ngân hàng Trung Ương NSNN Ngân sách Nhà nước ODA Vốn vay viện trợ phát triển OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế WTO Tổ chức thương mại thế giới DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1: Tỷ lệ các nguồn thu, chi NSNN trên GDP giai đoạn 2007-2009 (%/năm)22 Bảng 3.1: Kết quả hoạt động thị trường mở giai đoạn 2001 - 2007 ..........................29 Bảng 3.2: Tỷ lệ dự trữ bắt buộc giai đoạn 2004 – 2008 (%)......................................31 Bảng 3.3: Các mức lãi suất điển hình giai đoạn cuối 2007-10/2008 (%/năm) ..........32 Bảng 3.4: Các mức lãi suất điều hành của NHNN giai đoạn 10/2008-2010 (%/năm)35 Bảng 3.5: Hoạt động nghiệp vụ thị trưởng mở giai đoạn 2008-2010 ........................36 Bảng 3.6: Các mức lãi suất điều hành của NHNN giai đoạn 2010-2011 (%/năm)....38 Bảng 3.7: Các mức lãi suất điều hành của NHNN giai đoạn 2012-2017...................40 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 2.1: Tăng trưởng và lạm phát tại Việt Nam giai đoạn 2001-2017 ....................17 Hình 2.2: Tỷ lệ các nguồn thu ngân sách nhà nước trên GDP giai đoạn 2001-2007.19 Hình 2.3: Tỷ lệ các nguồn chi ngân sách nhà nước trên GDP giai đoạn 2002-2007 .19 Hình 2.4: Tỷ lệ các nguồn chi NSNN trên GDP giai đoạn 2012 - 2016....................25 Hình 2.5: Tỷ lệ các nguồn chi NSNN trên GDP giai đoạn 2012 - 2016....................25 10 TÓM TẮT NGHIÊN CỨU Chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ và sự phối hợp giữa 2 chính sách này có tầm quan trọng đối với ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam trong thời gian qua. Đối với mỗi giai đoạn phát triển của nền kinh tế, các chính sách tài khoá và tiền tệ có những đóng góp khác nhau vào tăng trưởng kinh tế, nhưng mặt khác, chúng cũng tạo ra lạm phát và số nợ quốc gia cũng như chi tiêu đầu tư ngày càng mở rộng đáng ngại. Kết quả này đến từ 2 nguyên nhân chính. Thứ nhất, là những bất cập trong điều hành chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Thứ hai, sự phối hợp giữa 2 chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ vẫn chưa được nhịp nhàng. Trong nhiều trường hợp, chính sách tài khoá đang trong chu kỳ mở rộng lại được thúc đẩy thêm nữa bởi chính sách tiền tệ nới lỏng. Bài nghiên cứu này sẽ đánh giá các diễn biến của chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ giai đoạn 2001-2018 và sự phối hợp giữa 2 chính sách này như thế nào, từ đó tác giả sẽ đưa ra một số hàm ý chính sách thích hợp. Từ khoá: chính sách tài khoá; chính sách tiền tệ; kinh tế Việt Nam. 11 ABSTRACT In recent times, the coordination between fiscal and monetary policies plays a vital role in maintaining macroeconomic stability in Vietnam. For each stage of economic development, while those policies contribute to economic growth, they also fuel inflation as well as increase in both national debt and investment expenditure. There are two primary reasons for the aforementioned results. The first one is the flaws in fiscal and monetary policies. The second one is the lack of coordination between them. In many cases, expansionist fiscal policies are encouraged by easing of monetary policies. This paper evaluates the development of fiscal and monetary policies from 2001 to 2018 alongside their coordination and gives policy implications based on the results. Key Words: monetary policy; fiscal policy; Vietnam economy. 12 PHẦN MỞ ĐẦU Bối cảnh nghiên cứu Kinh tế Việt Nam có những bước phát triển khá tốt vào những năm đầu thập niên 2000. Một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả này là cả chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ đều được nới lỏng nhằm phục hồi và kích thích tăng trưởng kinh tế sau khủng hoảng tài chính khu vực giai đoạn 1997-1999. Tăng trưởng GDP thực bình quân trong giai đoạn này đạt 7,25%/năm. Tuy nhiên, hậu quả tất yếu của việc mở rộng cùng lúc cả hai chính sách này là lạm phát tăng vọt lên gần 23% vào năm 2008. Đồng thời, dưới tác động của khủng hoảng tài chính thế giới, tăng tưởng kinh tế Việt Nam sụt giảm chỉ còn 5,66%/năm kéo theo nhiều bất ổn trong các năm tiếp theo và chỉ dần tăng trưởng ổn định giai đoạn 2012-2017. Kinh tế suy thoái, nguồn thu ngân sách sụt giảm trong khi chi tiêu công, nhất là chi tiêu thường xuyên tăng quá nhanh, khiến cho nợ công so với GDP của Việt Nam gia tăng đáng kể từ 51,7% năm 2010 lên đến 63,7% năm 2016. Một trong những nguyên nhân chính dẫn đến những bất cập trên là việc mở rộng quá mức chính sách tài khóa và tiền tệ để theo đuổi tham vọng tăng trưởng kinh tế cao của Chính phủ. Tuy nhiên, tác giả luận văn nhận thấy cho đến nay vẫn chưa có những công trình nghiên cứu định lượng về sự tương tác của chính sách tài khóa và tiền tệ tác động như thế nào đến các thành quả kinh tế vĩ mô trong thời gian qua. Trên thực tế, một số nhà nghiên cứu ở Việt Nam đã đưa ra những hàm ý chính sách phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Tuy nhiên các nghiên cứu này đã lâu và chưa cập nhật đến những diễn biến gần nhất của chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Đặc biệt các nghiên cứu này chưa gắn với sự phát triển của kênh huy động vốn của Chính phủ thông qua thị trường trái phiếu, vốn đã phát triển rất mạnh trong giai đoạn 2017-2019. Luận văn này vì vậy sẽ cập nhập những diễn biến mới nhất các diễn biến này. Đó chính là khoảng trống nghiên cứu định tính trong bài luận văn này. 13 Mục tiêu nghiên cứu Luận văn tập trung phân tích các diễn biến của chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ cũng như sự phối hợp chính sách giữa các cơ quan có liên quan, chủ yếu là Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính. Đối tượng nghiên cứu Phân tích các khuôn khổ pháp lý và nghệ thuật điều hành chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ cũng như sự phối hợp chính sách giữa các cơ quan có liên quan, chủ yếu là Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính. Phạm vi nghiên cứu Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu chỉ trong khuôn khổ điều hành chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ cũng như sự phối hợp chính sách giữa các cơ quan có liên quan, chủ yếu là Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính. Tác giả không đề cập đến các bộ ngành có liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng Cục Thuế, mặc dù những cơ quan này cũng có liên hệ nhất định trong quá trình thực thi chính sách. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính và các phương pháp đối chiếu, so sánh để phân tích quá trình điều hành chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ cũng như sự phối hợp chính sách giữa Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, luận văn có kết cấu: Chương 1: Những luận điểm khác nhau về vai trò của chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ trong kinh tế vĩ mô. Chương 2: Điều hành chính sách tài khoá trong các giai đoạn. Chương 3: Điều chính sách tiền tệ trong các giai đoạn. Chương 4: Một số kiến nghị về chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. 14 CHƯƠNG 1: NHỮNG LUẬN ĐIỂM KHÁC NHAU VỀ VAI TRÒ CỦA KHUNG CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ VÀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ TRONG KINH TẾ VĨ MÔ Vào 1936, John Maynard Keynes là một trong những nhà kinh tế tiên phong xác lập những nền tảng cơ bản trong kinh tế học về chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa để mô tả những gì xảy ra trong cuộc cuộc đại suy thoái 1929-1932. Có những đồng thuận chung rằng chính sách tài khóa linh hoạt (discretionary fiscal policy) đã làm giảm nhẹ đáng kể những tác động của cuộc đại suy thoái nên đã góp phần vào việc ổn định sản lượng. Kể từ đó, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa được xem như 2 công cụ quan trọng để đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Mặc dù trong suốt 3 thập kỷ sau đó cho đến cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008, nhiều nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm đã đưa ra những quan ngại về khả năng của chính sách tài khóa như là một công cụ ổn dịnh phản chu kỳ (Blinder, 2004). Trong suốt những thập niên 1970, các chính sách kinh tế tập trung vào vai trò của chính sách tiền tệ nhiều hơn so với chính sách tài khóa. Blanchard et al. (2010) giải thích rằng chính sách tiền tệ mang lại hiệu quả tốt hơn chính sách tài khóa trong trường hợp chính sách kinh tế vĩ mô ưu tiên hơn cho ổn định lỗ hổng sản lượng và thị trường tài chính so với các mục tiêu khác. Chính sách tiền tệ hiệu quả hơn chính sách tài khóa còn do độ trễ thiết kế và thực thi chính sách tài khóa lâu hơn so với chính sách tiền tệ. Thêm vào đó những tranh luận về Ricardian View (Cochrane, 1999), Christiano và Fitzgerald (2000) khiến cho chính sách tài khóa ít có vai trò hơn so với chính sách tiền tệ. Sự lấn át của chính sách tiền tệ trong giai đoạn này khiến cho chính sách tài khóa có xu hướng tập trung vào ổn định nợ và luôn phải tuân theo những quy tắc tài khóa thụ động. Tuy nhiên, quan điểm của Sims (2011) lại cho rằng thật không hợp lý nếu các mô hình kinh tế lượng phân tích chính sách tiền tệ mà không phân tích các hành vi của tài khóa. Chẳng hạn, một sự tăng lên trong lãi suất thực làm giảm tổng cầu, lạm phát và sản lượng trong ngắn hạn, nhưng mặt khác cũng làm tích lũy nợ chính phủ. Đến lượt mình, nợ chính phủ cũng sẽ tác động trở lại vào thành quả của chính sách tiền tệ. Ngoài ra, điều hành chính sách tiền tệ qua các thời kỳ còn phụ thuộc vào chính sách tài khóa là chủ động hay thụ động. Chính sách tài khóa là chủ động nếu chi tiêu chính phủ không quan tâm đến các hạn chế ngân sách liên thời gian. Chính sách tài khóa là thụ động nến chính phủ phải điều chỉnh nguồn thu thuế thỏa mãn 15 cân bằng ngân sách. Vì thế chính sách tiền tệ còn bị tác động khác nhau trong môi trường chính sách tiền tệ chủ động hoặc thụ động. Hiểu được sự điều chỉnh của giá cả trong chính sách tài khóa và tiền tệ sẽ giúp chúng ta nhận diện sâu hơn các mô hình kinh tế về tương tác giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Nghiên cứu sự tương tác giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa nhất thiết phải đặt trong bối cảnh toàn cầu hóa. Độ mở nền kinh tế làm thay đổi độ nhạy cảm của các biến vĩ mô đối với các cú sốc ngoại sinh từ các diễn biến thế giới. Như Gali (2008) đã chỉ ra, độ mở nền kinh tế là quan trọng vì một mặt độ nhạy cảm trong cấu trúc kỳ hạn của lãi suất sẽ làm tăng độ nhạy cảm của sản lượng và lạm phát và mặt khác mức lãi suất tự nhiên cũng sẽ bị tác động bởi sản lượng và lạm phát thế giới. Lãi suất thực tăng (giảm) chẳng những tác động đến tổng cầu và sản lượng mà còn làm đồng nội tệ bị định giá cao (thấp). Tỷ giá thay đổi sẽ làm chuyển hướng chi tiêu của cư dân trong nước sang hàng hóa nước ngoài. Độ mở nền kinh tế cao có thể hạn chế kênh truyền dẫn chính sách tiền tệ. Chẳng hạn một cú sốc giá cả hàng hóa nước ngoài khiến cho NHTW gặp nhiều khó khăn hơn trong kiểm soát lạm phát. Chính vì điều này đã làm cho sự tương tác giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa tác động như thế nào đến nền kinh tế thực; và cơ chế truyền dẫn nào để cho các hiệu ứng này xảy ra trong bối cảnh độ mở nền kinh tế ngày càng tăng luôn là mối quan tâm hàng đầu của các nhà nghiên cứu. Để có thể nhận diện sâu hơn những tác động và tầm quan trọng của chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa, câu hỏi đặt ra: đâu là cái neo danh nghĩa trong nền kinh tế (monetary economy). Nếu như phần lớn các nhà kinh tế có một sự đồng thuận chung ổn định giá nên là mục tiêu chính, liệu NHTW có phải chịu trách nhiệm chính? Trong trường hợp câu hỏi thứ nhất, cái neo danh nghĩa nên là cung tiền do NHTW ấn định, và dường như không nhất thiết có sự phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa. Đối với câu hỏi thứ hai, cho đến giờ vẫn có nhiều quan điểm khác nhau. Sau lạm phát cao thập niên 1970, quả thật các nước thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) đã chuyển hướng sang thiết lập mục tiêu cung tiền như là neo danh nghĩa và đề cao tính độc lập của NHTW trong ổn định giá cả. Nhưng trong lý thuyết kinh tế hàn lâm, thành quả kinh tế vĩ mô không chỉ có ổn định giá. Thậm chí ngay cả khi chính phủ nhận thức rằng ổn định giá là mục tiêu kinh tế vĩ mô hàng 16 đầu thì những hành động của họ vô tình hay hữu ý sẽ tác động đến quá trình kiểm soát khối lượng tiền tệ của NHTW. Về phương diện lý thuyết, ngày càng có nhiều nghiên cứu tương tác giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa. Chúng thường được mô hình hóa như là trò chơi không hợp tác (noncooperative game) giữa NHTW và chính phủ, mỗi bên có những ưu tiên trong các mục tiêu lạm phát, sản lượng và các mục tiêu khác. Ba thập niên vừa qua đã chứng kiến nhiều đổi mới trong lĩnh vực tài chính khiến cho trò chơi giữa chính phủ và NHTW có thêm nhiều cách đặt vấn đề mới. Chẳng hạn, so với trước đây, ngày càng có nhiều NHTW trên thế giới lựa chọn lãi suất như là công cụ chính sách tiền tệ, thay vì cung tiền. Như vậy liệu ổn định giá như là mục tiêu tối hậu có đầy đủ? Và liệu NHTW có đảm đương tốt nhiệm vụ này chỉ với công cụ lãi suất chính sách? Nhiều nghiên cứu cho thấy lãi suất chính sách không đảm đương được nhiệm vụ neo danh nghĩa do giá cả đã từng có những biến động mạnh (xem thêm Canzoneri et al., 2011). Chính sách tài khóa vì vậy ngày càng được nhiều nhà kinh tế cho rằng đóng vai trò nền tảng hơn trong việc thiết lập và kiểm soát mức giá, tùy thuộc vào cách thiết lập các ràng buộc ngân sách như thế nào. Kết quả là ngày càng có nhiều quan điểm mới về tương tác giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa. Đó chỉ mới là về mặt học thuật. Trong thực tế, thảo luận về tương tác, phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa còn phải đặt trong bối cảnh các tổ chức xếp hạng tín nhiệm nổi tiếng toàn cầu như Moody’s, S&P và Fitch luôn xem xét các phối hợp chính sách, nhất là giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa, để họ quyết định liệu nâng hay hạ điểm tín nhiệm quốc gia. Một khi một quốc gia bị hạ điểm tín nhiệm, lãi suất trái phiếu Chính phủ và của hệ thống ngân hàng thương mai khi huy động vốn trên thị trường quốc tế cũng sẽ tăng lên. Điều này kéo theo chi chi phí huy động vốn của cả nền kinh tế tăng cao, sẽ ảnh hưởng đến phát triển kinh tế của một quốc gia. Nghiên cứu về chính sách tài khoá và tiền tệ vì vậy cần phải được đặt trong từng hoàn cảnh không gian và thời gian cụ thể mới có đưa ra những phản ứng chính sách thích hợp. Phần tiếp theo, tác giả sẽ phân tích các diễn biến của chính sách tài khoá và tiền tệ và từ đó rút ra một số nhận định và kiến nghị chính sách thích hợp trong quá trình điều hành và tương tác giữa chính sách tài khoá và tiền tệ ở Việt Nam. 17 CHƯƠNG 2: ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TÀI KHOÁ TRONG CÁC GIAI ĐOẠN Sự nghiệp đổi mới bắt đầu từ năm 1986 đã thành công trong việc chuyển đổi Việt Nam từ một trong những quốc gia xếp hạng nghèo trên thế giới thành quốc gia thu nhập trung bình ở ngưỡng thấp. GDP thực của Việt Nam cuối năm 2017 đã tăng khoảng 7,3 lần so với năm 1986 (gấp 2,87 lần so với cuối năm 2000), tốc độ tăng trưởng trung bình đạt 6,67% năm. Hình 2.1 thể hiện tốc độ tăng trưởng GDP thực và tỷ lệ lạm phát hàng năm của Việt Nam giai đoạn 2001-2017. Giai đoạn 2001-2006 chứng kiến kinh tế Việt Nam có những bước phát triển khá tốt. Một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả này là cả chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ đều được nới lỏng nhằm phục hồi và kích thích tăng trưởng kinh tế sau khủng hoảng tài chính khu vực giai đoạn 1997- 1999. Tăng trưởng GDP thực bình quân trong giai đoạn này đạt 7,25%/năm. Tuy nhiên, hậu quả tất yếu của việc mở rộng cùng lúc cả hai chính sách này là lạm phát tăng vọt lên gần 23% vào năm 2008. Đồng thời, dưới tác động của khủng hoảng tài chính thế giới, tăng tưởng kinh tế Việt Nam sụt giảm chỉ còn 5,66%/năm kéo theo nhiều bất ổn trong các năm tiếp theo và chỉ dần tăng trưởng ổn định giai đoạn 2012-2017. Hình 2.1: Tăng trưởng và lạm phát tại Việt Nam giai đoạn 2001-2017 Nguồn dữ liệu: Datastream Phần này xem xét tổng quan chính sách tài khóa và tiền tệ của Việt Nam trong giai đoạn từ 2001-2017. Nhằm loại trừ ảnh hưởng của biến động mức giá qua các năm, 18 các giá trị so sánh và các tốc độ tăng (tốc độ tăng chi ngân sách, tốc độ tăng nợ công…) đều được tính toán theo giá cố định với năm 2010 là năm gốc. 2.1. Giai đoạn 2001-2007 2.1.1. Cắt Giảm thuế Trong giai đoạn này, nhằm phục hồi nền kinh tế sau các hệ quả của cuộc khủng hoảng tài chính khu vực 1997-1999, chính sách tài khóa được điều hành theo hướng nới lỏng. Đặc biệt từ năm 2005, thuế suất của nhiều mặt hàng trong biểu thuế nhập khẩu được điều chỉnh giảm; thuế suất đối với xăng dầu nhập khẩu cũng được điều chỉnh linh hoạt theo diễn biến thực tế. Đến năm 2007, thực hiện cam kết thành viên của WTO và các thoả thuận tự do mậu dịch (FTA) đã ký kết, Chính phủ thực hiện điều chỉnh giảm thuế suất thuế nhập khẩu đối với hàng loạt nhóm hàng (44 nhóm). Điều này tất yếu làm giảm tổng thu ngân sách trong giai đoạn này, phụ thuộc nhiều vào các nguồn thu bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu – Hình 2.2). Tuy nhiên, nền kinh tế tăng trưởng ổn định trong giai đoạn này (bình quân 7,34%/năm) cũng đã tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thu ngân sách nhà nước (NSNN). Tổng thu ngân sách cuối năm 2007 tăng gấp 1,86 lần so với năm 2001 (Bộ Tài Chính, 2007). 2.1.2. Tăng chi ngân sách Trong giai đoạn này, tốc độ chi ngân sách nhà nước cũng gia tăng mạnh. Tính đến cuối năm 2007, tổng chi ngân sách đã tăng gấp 1,99 lần so với năm 2001. Chiếm tỷ trọng cao nhất là chi thường xuyên với mức trung bình 56,03%. Tuy nhiên, chi đầu tư phát triển trong giai đoạn này cũng được chú trọng. Điển hình, trong năm 2006, Chính phủ đã phát hành 10.666 tỷ đồng Trái phiếu Chính phủ để đầu tư cho các công trình giao thông, thủy lợi trọng điểm. Trung bình trong giai đoạn 2001-2007, chi đầu tư phát triển chiếm 31,04% tổng chi ngân sách nhà nước và bằng 8,73% GDP. Với mô hình kinh tế Việt Nam vẫn dựa trên mua bán tài nguyên, tăng vốn và thâm dụng lao động thì chi đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách vẫn đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế. 2.1.3. Đánh giá Trong giai đoạn 2001-2007 chính sách tài khóa chủ yếu là nới lỏng nhằm kích thích kinh tế sau cuộc suy thoái bắt nguồn từ khủng hoảng tài chính châu Á 1997. 19 Hình 2.2: Tỷ lệ các nguồn thu ngân sách nhà nước trên GDP giai đoạn 2001-2007 Nguồn: Bộ Tài Chính Hình 2.3: Tỷ lệ các nguồn chi ngân sách nhà nước trên GDP giai đoạn 2002-2007 Nguồn: Bộ Tài Chính 20 2.2. Giai đoạn 2007-2008 Từ cuối năm 2007, trước áp lực lạm phát tăng cao (lên đến hơn 23% vào cuối năm 2008) do hệ quả từ sự nới lỏng cả chính sách tài khóa và tiền tệ trước đó, Chính phủ đã đưa ra 8 nhóm giải pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, thực hiện điều hành chi ngân sách nhà nước (cả chi đầu tư và chi thường xuyên) theo hướng thắt chặt, hạn chế tối đa việc bổ sung chi ngoài dự toán. Một số giải pháp chính của chính sách tài khóa trong giai đoạn này là: 2.2.1. Tăng thuế Do đây vẫn là năm thứ hai thực hiện các cam kết trong WTO về cắt giảm hàng rào thuế quan, nên ngay từ đầu năm 2007 chính phủ đã tiếp tục giảm thuế đối với khoảng 1.700 mặt hàng thuộc 26 ngành hàng khác nhau, với mức giảm thuế từ 1- 6%. Do đó để hạn chế nhập siêu, Chính phủ đã điều chỉnh tăng mức thuế suất thuế nhập khẩu bằng mức trần tối đa theo cam kết trong WTO của năm 2008 đối với các hàng hoá tiêu dùng không khuyến khích nhập khẩu. Đồng thời, điều chỉnh giảm thuế nhập khẩu đối với một số nhóm mặt hàng thiết thực phục vụ sản xuất để góp phần bình ổn giá; điều chỉnh tăng thuế suất thuế xuất khẩu đối với hàng hoá là tài nguyên thiên nhiên, khoáng sản; điều chỉnh tăng lệ phí trước bạ đối với ôtô con nguyên chiếc dưới 10 chỗ ngồi. Các biện pháp cắt giảm thuế nhập khẩu theo cam kết đã một mặt dẫn đến nhập siêu, mặt khác hàng hóa trong nước phải cạnh tranh với hàng nhập khẩu trong điều kiện lạm phát càng làm cho các doanh nghiệp lâm vào tình trạng khó khăn. Để đối phó tình trạng này, chính phủ thực hiện biện pháp kéo dài, giãn thời hạn nộp thuế và giảm thuế đối với các đơn vị sản xuất kinh doanh hoạt động chế biến hàng xuất khẩu, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp vượt qua khó khăn do giá đầu vào tăng cao, duy trì và phát triển sản xuất, xuất khẩu. 2.2.2. Thắt chặt mạnh chi tiêu ngân sách Đầu tiên là tiến hành rà soát, sắp xếp giảm chi đầu tư các dự án chưa thực sự cấp bách để tập trung vốn cho các dự án cần thiết, các dự án có khả năng hoàn thành và đưa vào sử dụng trong năm 2008 với tổng số vốn được luân chuyển khoảng 5.992 tỷ đồng. Bên cạnh đó, rà soát, điều chỉnh giảm 25% kế hoạch vốn đầu tư từ nguồn trái