Pháp luật về hợp đồng BOT trong lĩnh vực giao thông ở Việt Nam – thực trạng và giải pháp

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ TÓM TẮT LUẬN VĂN
LỜI NÓI ĐẦU…………………………………………………………………………………….. 1

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG BOT………………………………………………………………………………………. 13

1.1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ………………………………………. 13

1.1.1 Khái niệm đối tác công tư………………………………………………………………….. 13

1.1.2 Đặc điểm của hình thức đối tác công tư ……………………………………………… 14

1.1.3 Các hình thức đối tác công tư …………………………………………………………… 15

1.1.4 Cấu trúc cơ bản của hình thức đối tác công tư …………………………………… 16

1.2 KHÁI QUÁT VỀ HỢP ĐỒNG BOT …………………………………………………….. 17

1.2.1 Nguồn gốc hợp đồng BOT trên thế giới …………………………………………….. 17

1.2.2 Nguồn gốc hợp đồng BOT và sơ lược về lịch sử phát triển của pháp luật về hợp đồng BOT tại Việt Nam………………………………………………………………….. 19

1.2.3 Định nghĩa hợp đồng BOT theo pháp luật VN……………………………………. 24

1.2.4 Đặc điểm của hợp đồng BOT …………………………………………………………….. 25

1.3 QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN HÀNH VỀ HỢP ĐỒNG

BOT………………………………………………………………………………………………………….. 26

1.3.1 Quy định về chủ thể ký kết hợp đồng BOT ………………………………………… 26

1.3.2 Quy định về lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, quyết định chủ trương đầu tư và công bố dự án. …………………………………………………………..30

1.3.3 Quy định về lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi…..31

1.3.4 Quy định về lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng dự án…………………….33

1.3.5 Quy định về triển khai thực hiện dự án, quản lý kinh doanh công trình, chuyển giao công trình và chấm dứt hợp đồng dự án …………………………………..34

1.3.5.1 Triển khai thực hiện dự án ………………………………………………………………….34

1.3.5.2 Về quản lý và kinh doanh công trình ……………………………………………………35

1.3.5.3 Chuyển giao công trình và kết thúc hợp đồng dự án ………………………………36

1.3.6 Các quy định về nguồn vốn thực hiện hợp đồng BOT ………………………….38

1.3.7 Các quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư ………………………………………….39

1.3.7.1 Bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án …………………………39

1.3.7.2 Bảo đảm cân đối ngoại tệ……………………………………………………………………41

1.3.7.3 Bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng. ……………………………………………42

1.3.7.4 Bảo đảm về quyền sở hữu tài sản của nhà đầu tư ………………………………….43

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG CÁC CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG THEO DẠNG THỨC BOT Ở VIỆT NAM ……………………………………………………. 45

2.1 SƠ LƯỢC VỀ TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG CÁC

CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG THEO DẠNG THỨC PPP TẠI VIỆT NAM. 45

2.2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG CÁC CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG THEO DẠNG THỨC BOT TẠI VIỆT NAM ……………………………………………………………………..47

2.2.1 Thực trạng các quy định pháp luật về chủ thể giao kết hợp đồng BOT..47

2.2.1.1 Về phía các cơ quan Nhà nước ………………………………………………………….. 48

2.2.1.2 Về phía Nhà đầu tư…………………………………………………………………………… 49

2.2.1.3 Thực trạng về việc lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng dự án …………….. 51

2.2.2 Thực trạng các quy định về triển khai dự án BOT……………………………… 52

2.2.2.1 Thực trạng triển khai thực hiện dự án ………………………………………………… 52

2.2.2.2 Thực trạng quản lý kinh doanh công trình…………………………………………… 55

2.2.2.3 Thực trạng quyết toán, chuyển giao công trình và kết thúc hợp đồng dự án

…………………………………………………………………………………………………………………. 58

2.2.3 Thực trạng các quy định của pháp luật về các giải pháp hỗ trợ ………….. 59

2.2.3.1 Thực trạng về nguồn vốn thực hiện hợp đồng BOT giao thông………………. 59

2.2.3.2 Thực trạng bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án……….. 63

2.2.3.3 Thực trạng trong giải quyết tranh chấp và tính minh bạch của hình thức đầu tư xây dựng hạ tầng các công trình giao thông theo dạng thức BOT…………………. 65

CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG CÁC CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG THEO DẠNG THỨC BOT TẠI VIỆT NAM……………………….. 67

3.1 ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ………………………………………. 67

3.2 HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ CHỦ THỂ TRONG KÝ KẾT HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG HẠ TẦNG CÁC CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG THEO DẠNG THỨC BOT……………………………………………….. 68

3.2.1 Đối với chủ thể là nhà nước……………………………………………………………….. 68

3.2.2 Đối với chủ thể là Nhà đầu tư…………………………………………………………….. 70

3.2.3 Hoàn thiện quy định pháp luật về lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng dự án. ……………………………………………………………………………………………………….. 71

3.3 HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH VỀ TRIỂN KHAI DỰ ÁN BOT. …………………73

3.3.1 Triển khai xây dựng công trình …………………………………………………………..73

3.3.2 Quản lý kinh doanh công trình ……………………………………………………………74

3.4 HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÁC GIẢI PHÁP HỖ TRỢ …………………………………………………………………………………………………………..77

3.4.1 Hoàn thiện quy định của pháp luật về nguồn vốn thực hiện hợp đồng

BOT …………………………………………………………………………………………………………..77

3.4.2 Hoàn thiện quy định của pháp luật về bảo lãnh nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án…………………………………………………………………………………….78

KẾT LUẬN ………………………………………………………………………………………. 81

TÀI LIỆU THAM KHẢO …………………………………………………………………. 82

 

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

 

 

KTXH Kinh tế xã hội

Bộ GTVT Bộ giao thông vận tải

BOT Hợp đồng Xây dựng – kinh doanh – chuyển giao

PPP Đối tác công tư QLNN Quản lý nhà nước CSHT Cơ sở hạ tầng

 

DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ

 

Bảng1.1 Các văn bản pháp luật quy định cho thực hiện đầu tư theo hình thức PPP ở

Việt Nam

Bảng 2.1 Số lượng dự án kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức PPP

Bảng 2.2 Xếp hạng chất lượng kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam (2017 – 2018)

Bảng 2.3 Tiến độ triển khai các dự án đầu tư theo hình thức BOT giao thông

Bảng 2.4 Nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông của Việt Nam giai đoạn 2017 – 2020
Bảng 2.5 Kết quả huy động vốn xã hội đối với các dự án kết cấu hạ tầng giao thông

(03/2018)

TÓM TẮT LUẬN VĂN

Hợp tác công tư (PPP) trong đó có hình thức BOT đã xuất hiện trên thế giới và ở nước ta từ lâu, đóng góp quan trọng trong việc giảm tải gánh nặng cho ngân sách nhà nước trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là cơ sở hạ tầng về giao thông vận tải, tuy nhiên hình thức đầu tư này trong quá trình triển khai trên thực tế đã bộc lộ nhiều bất cập, hạn chế cả về cơ chế chính sách cũng như thực tiễn áp dụng.

Luận văn nghiên cứu, so sánh, phân tích và làm sáng tỏ các vấn đề pháp lý của hình thức đầu tư này, tìm hiểu đầy đủ một cách có hệ thống các quy định của pháp luật Việt Nam cũng như quy định của một số nước trên thế giới về hợp đồng BOT, phân tích thực trạng pháp lý và thực trạng quản lý nhà nước của hình thức đầu tư này trên lĩnh vực xây dựng hạ tầng các công trình giao thông, từ đó đưa ra
các giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện vấn đề nói trên.

TỪ KHÓA

Dự án BOT, hạ tầng giao thông vận tải, hợp tác công tư PPP, xã hội hóa đầu tư

ABSTRACT

Public – Private Partnership (PPPs), including BOTs, have appeared in the world and Vietnam for a long time. They gave an important contribution in reducing the burden on the nation budget. For example, infrastructure construction, especially infrastructure for transportation. However, during the process of implementation, this form of investment has revealed many inadequacies, limitations in terms of policy mechanism as well as practical application.
The thesis researches, compares, analyzes and clarifies the legal issues of this form of investment. It also systematically explains the provisions of Vietnamese law as well as the provisions of some countries in the world about BOT contracts. In addition, the thesis analyzes the legal status and state management status of this form of investment in the field of transport infrastructure construction, thereby offering solutions and ideas to improve the mentioned problems.

KEY WORD

BOT project, construction – transportation infrastructure, PPP, Socialization of investment.

1

 

 

LỜI NÓI ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Trong xu thế toàn cầu hóa và hội nhập với thế giới, các quốc gia phải không ngừng nỗ lực để xây dựng những nền tảng xây dựng năng lực cạnh tranh quốc gia trong quá trình hội nhập. Một trong những cơ sở căn bản đó là cơ sở hạ tầng tốt, trong đó có lĩnh vực cơ sở hạ tầng về lĩnh vực giao thông vận tải, cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông vận tải tốt không chỉ phục vụ cho hoạt động thương mại trong nước mà còn phục vụ cho quá trình tham gia vào hoạt động thương mại quốc tế, đảm bảo về vấn đề an sinh xã hội, an ninh quốc phòng …

Chiến lược phát triển kinh tế xã hội (KTXH) của nước ta giai đoạn 2011-

2020 cũng xác định: “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn” là một trong ba khâu đột phá.

Thực tế CSHT giao thông của Việt Nam trong thời gian qua đã có những tiến bộ đáng ghi nhận, đã từng bước đi vào hoàn chỉnh, chất lượng phục vụ của các công trình giao thông đã được tăng cường. Theo báo cáo tại Hội nghị tổng kết ngành Giao thông sau 5 năm thực hiện Nghị quyết Đại hội XI và 4 năm thực hiện Nghị quyết 13-NQ/TW của Đảng diễn ra tại Hà Nội năm 2016 trong giai đoạn 2011 –
2015 nước ta đã đầu tư xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo khoảng 4.400 km đường bộ và hơn 94.000m dài cầu đường bộ. Về hàng không, Bộ Giao thông vận tải (GTVT) cũng đã hoàn thành, đã đưa vào khai thác các dự án, công trình tại các cảng hàng không quan trọng: Nội Bài (nhà ga T2, nhà khách VIP), Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng,
Cần Thơ, Vinh, Phú Quốc (xây mới), Liên Khương, Pleiku, Thọ Xuân…;1. Để đáp

 

 

1 Theo Theo báo cáo tại Hội nghị tổng kết ngành Giao thông sau 5 năm thực hiện Nghị quyết Đại hội XI và 4 năm thực hiện Nghị quyết 13-NQ/TW của Đảng diễn ra tại Hà Nội năm 2016
2

 

ứng yêu cầu về vận tải không ngừng gia tăng trong quá trình hội nhập và phát triển, Việt Nam chúng ta phải không ngừng đầu tư xây dựng hệ thống CSHT giao thông chất lượng cao và các công trình dịch vụ tổng hợp phục vụ mạng lưới giao thông vận tải.

Tuy nhiên thực tế công tác đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng GTVT ở Việt Nam gặp khá nhiều khó khăn, khó khăn thứ nhất, đó là yêu cầu vốn cho đầu tư xây dựng CSHT là rất lớn, khó khăn thứ hai đó là về trình độ chuyên môn, năng lực vận hành, bảo trì và quản lý hệ thống CSHT…còn thấp so với thế giới. Để giải quyết vấn đề này, cần sự tham gia của khu vực tư nhân cả trong và ngoài nước. Do vậy đầu tư phát triển CSHT nói chung và CSHT giao thông vận tải nói riêng thông qua các hình thức đối tác công tư (PPP) mà phổ biến nhất là hình thức đầu tư theo hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT) được xem như là một giải pháp quan trọng để phát triển CSHT giao thông Việt Nam bởi hình thức đầu tư này tận dụng được lợi thế của nhà nước và khu vực tư nhân. Theo báo cáo tại hội nghị lần thứ 4
Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về “Xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ

nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm

2020”, trong giai đoạn 2011-2016 ngành giao thông vận tải đã huy động được

444.040 tỷ đồng, trong đó huy động nguồn vốn tư nhân theo hình thức BOT là

186.660 tỷ đồng; tổng số vốn được giải ngân đạt khoảng 379.213 tỷ đồng, trong đó

giải ngân vốn tư nhân 121.833 tỷ đồng (chiếm 32,13%) và giải ngân vốn Nhà nước

257.380 tỷ đồng (chiếm 67,87%)2. Việc xã hội hóa đầu tư các dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT đã đem lại nhiều kết quả quan trọng; tạo ra diện mạo mới về hệ thống giao thông Việt Nam, năng lực và chất lượng của hạ tầng giao thông
Việt Nam đã được cải thiện đáng kể, tính khả dụng của CSHT giao thông Việt Nam

 

 

 

 

2 Nghị quyết 13 – NQ/TW của Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương đảng khóa XI
3

 

đứng thứ 74, tăng 24 bậc so với năm 20103. Thông qua đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT người dân tham gia giao thông được hưởng dịch vụ, hàng hóa công cộng tốt hơn, rút ngắn thời gian đi lại, giảm chi phí nhiên liệu, khấu hao phương tiện và bảo đảm an toàn giao thông…

Tuy nhiên phải thừa nhận rằng mục đích hướng tới của khu vực tư nhân là lợi nhuận, vậy làm sao để đảm bảo hài hòa sự quản lý của nhà nước đối với các dự án CSHT GTVT, đảm bảo cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích cộng đồng, nhưng đồng thời vẫn tạo được sự đồng thuận trong nhân dân quả thực không phải là điều dễ dàng, Thực tế thì Việt Nam cũng đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách hỗ trợ để thực hiện xây dựng hạ tầng các công trình giao thông theo dạng thức BOT. Tuy nhiên hình thức đầu tư này trong quá trình triển khai trên thực tế vẫn còn tồn tại những bất cập, hạn chế đặc biệt là trong công tác lập chiến lược, quy hoạch dự án, tổ chức bộ máy, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát các dự án trong thời gian vừa qua.

Vậy các văn bản pháp luật về hợp đồng BOT liệu đã đi vào thực tiễn áp dụng hay chưa? Các văn bản này quy định ra sao về đầu tư bằng hình thức BOT? Công tác quản lý nhà nước đối với các hợp đồng BOT trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng GTVT được thực hiện như thế nào? đó thực sự là một câu hỏi lớn và cần phải có sự nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề này.

Xuất phát từ những lý do nêu trên tác giả đã chọn đề tài:“Pháp luật về hợp

đồng BOT trong lĩnh vực giao thông ở Việt Nam – thực trạng và giải pháp”

làm đề tài nghiên cứu luận văn thạc sỹ luật học của mình.

 

 

 

 

 

3 Theo báo cáo Diễn đàn kinh tế thế giới năm 2014
4

 

2. Giả thuyết, câu hỏi nghiên cứu

2.1. Giả thuyết nghiên cứu

Nếu xây dựng được hệ thống pháp luật về hợp tác công tư nói chung (PPP) và hợp đồng BOT nói riêng trong xây dựng hạ tầng các công trình giao thông ở Việt Nam; đồng thời làm sáng tỏ thực trạng và nguyên nhân của hình thức đầu tư này theo tiếp cận thực tiễn; thì sẽ đề xuất được các giải pháp quản lí hình thức đầu tư này mang tính hiệu quả, thiết thực, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của hình thức đầu tư này trong lĩnh vực đầu tư xây dựng hạ tầng các công trình giao thông vận tải.

2.2. Câu hỏi nghiên cứu

Luận văn được thực hiện nhằm làm rõ các câu hỏi nghiên cứu:

Thứ nhất: Đối tác Công tư (PPP) là gì ? đặc điểm, hình thức và cấu trúc của hình thức PPP ? Hợp đồng BOT và tiến trình phát triển của pháp luật Việt Nam về hợp đồng BOT ?

Thứ hai: Pháp luật Việt Nam quy định về hình thức hợp đồng BOT như thế

nào? BOT trong lĩnh vực GTVT có đặc thù nào so với các lĩnh vực khác?

Thứ ba: Nhà nước thực hiện công tác quản lý và giám sát các công trình giao

thông được thực hiện bằng hình thức BOT như thế nào?

Thứ tư: Thực trạng về việc ký kết hợp đồng BOT nói chung và Hợp đồng BOT trong lĩnh vực giao thông vận tải đang diễn ra như thế nào? Có đúng theo quy định của Pháp luật Việt Nam hay không? Quy định của pháp luật VN có vấn đề gì bất cập, vướng mắc hay không?

Thứ năm: Những khuyến nghị nào cần được đưa ra để tăng cường thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư kết cấu hạ tầng các công trình giao thông theo dạng thức BOT ở Việt Nam?
5

 

3. Tình hình nghiên cứu

3.1 Các công trình nghiên cứu trong nước

Dưới đây là một số các công trình nghiên cứu về hình thức đối tác công tư (PPP) trong đó có hình thức BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao) ở Việt Nam trong thời gian qua.

Ủy ban kinh tế của Quốc Hội & UNDP (2013) với bản đánh giá khá cơ bản về Phương thức đối tác công – tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam4, bản đánh giá đã đề cập đến kinh nghiệm của quốc tế trong huy động nguồn vốn bằng hình thức PPP, từ đó bài nghiên cứu đã đề cập đến khuôn khổ hiện tại về thể chế tại Việt Nam, rút ra các học kinh nghiệm của quốc tế và đề xuất hoàn thiện, đây là cơ sở để nghiên cứu phân tích thực trạng về thể chế tại Việt Nam đối với hình thức PPP, và việc áp dụng tại TP. Hồ Chí Minh.

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Hồng Minh (2016) “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” Nội dung của luận văn đã hệ thống hóa và làm rõ khái niệm, đặc điểm của các dự án xây dựng công trình giao thông đường bộ đầu tư theo hình thức PPP5. Luận án của TS Nguyễn Thị Hồng Minh đã xác định nội dung
của quản lý nhà nước (QLNN) đối với dự án PPP đường bộ theo quy trình quản lý, bao gồm: Hoạch định phát triển dự án PPP, xây dựng và tổ chức thực hiện chính
sách, quy định và pháp luật cho dự án PPP, tổ chức bộ máy QLNN đối vơi dự án

 

 

 

4 Ủy ban kinh tế của Quốc Hội & UNDP (2013) Phương thức đối tác công – tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam
5 Nguyễn Thị Hồng Minh (2011), “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam, luận án tiến sĩ, Đại học Kinh tế Quốc dân