Lập dự toán thu ngân sách theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai

TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU DANH MỤC HÌNH VẼ TÓM TẮT ABSTRACT CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU ...................................................................................................1 1.1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................................1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu..................................................................................................4 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.............................................................................4 1.4. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài ở trong và ngoài nước ..5 1.5. Phương pháp nghiên cứu...........................................................................................5 1.6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn .................................................................5 1.7. Kết cấu của đề tài ......................................................................................................6 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT ....................................................................7 2.1. Các khái niệm............................................................................................................7 2.1.1. Ngân sách nhà nước ...............................................................................................7 2.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước ................................................................................7 2.1.3. Thu ngân sách nhà nước.......................................................................................12 2.1.4. Thu ngân sách địa phương ...................................................................................13 2.1.5. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn...............................................................................14 2.2. Tổng quan lý thuyết về dự toán thu ngân sách nhà nước........................................18 2.2.1. Khái niệm .............................................................................................................18 2.2.2. Nguyên tắc xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước .......................................18 2.2.3. Tiêu chí và phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước............................19 2.2.4. Quy trình lập dự toán thu Ngân sách nhà nước....................................................23 2.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến lập dự toán thu NSNN.............................................24 2.3. Lược khảo các nghiên cứu có liên quan đến công tác lập dự toán thu Ngân sách nhà nước trung hạn................................................................................................................28 2.3.1. Các nghiên cứu về lập dự toán thu ngân sách nhà nước ......................................28 2.3.2. Các nghiên cứu về lập dự toán thu ngân sách nhà nước trung hạn......................29 2.3.3. Đánh giá chung ....................................................................................................31 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI ..........................................35 3.1. Tình hình kinh tế xã hội tỉnh Đồng Nai ..................................................................35 3.1.1. Đặc điểm tự nhiên ................................................................................................35 3.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội địa bàn tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2014-2018 ........................................................................................................................................35 3.2. Thực trạng công tác xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước tại tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2014-2018.......................................................................................................36 3.2.1. Các bước lập dự toán thu ngân sách nhà nước.....................................................36 3.2.2. Đánh giá hoạt động xây dựng dự toán thu ngân sách trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai ........................................................................................................................41 3.4. Những vấn đề đặt ra từ thực trạng công tác xây dựng dự toán thu NSNN tại Đồng Nai ..................................................................................................................................49 3.4.1. Kết quả đạt được ..................................................................................................49 3.4.2. Những tồn tại, hạn chế .........................................................................................51 3.4.3. Nguyên nhân những tồn tại, hạn chế....................................................................53 CHƯƠNG 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ XÂY DỰNG DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO KHUÔN KHỔ TRUNG HẠN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI ................................................................................................55 4.1. Quan điểm hoàn thiện quá trình xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai...........................................................55 4.2 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐỒNG NAI ............................................................................58 4.2.1. Xây dựng hệ thống thông tin quản lý tài chính phục vụ cho lập dự toán thu ngân sách nhà nước trung hạn.................................................................................................58 4.2.2. Phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong hoạt động xây dựng dự toán thu ngân sách trung hạn ....................................................................................59 4.2.3. Bồi dưỡng, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ lập dự toán ngân sách nhà nước .................................................................................................................60 4.2.4. Thử nghiệm mô hình dự báo thu ngân sách nhà nước phục vụ cho việc lập dự toán thu ngân sách trung hạn..................................................................................................61 4.2.5. Các giải pháp về quản lý thu ngân sách trên địa bàn tỉnh Đồng Nai ...................62 4.2.6 Các giải pháp tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra tài chính ngân trên địa bàn tỉnh Đồng Nai:................................................................................................................65 4.2.7 Nâng cao năng lực, trình độ của cán bộ quản lý điều hành ngân sách nhà nước..67 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ..........................................................68 5.1. Tóm tắt các kết quả chính của đề tài nghiên cứu ....................................................68 5.2. Khuyến nghị về công tác xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước tại Đồng Nai ........................................................................................................................................71 5.2.1. Tăng cường công tác xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước qua việc tiếp tục xây dựng kế hoạch ngân sách trung hạn ........................................................................71 5.2.2. Tăng cường sự gắn kết giữa lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và lập dự toán thu ngân sách trung hạn..................................................................................................72 5.2.3. Xây dựng hệ thống lập ngân sách theo hiệu quả hoạt động.................................74 5.3. Khuyến nghị về các yếu tố liên quan đến chính sách, cơ chế quản lý nhà nước về công tác xây dựng dự toán ngân sách nhà nước.............................................................75 5.3.1. Công khai ngân sách và tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán .....................75 5.3.2. Tiếp tục đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong lập dự toán ngân sách nhà nước................................................................................................................................77 5.3.3. Bồi dưỡng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác lập dự toán thu ngân sách nhà nước .................................................................................................................77 5.4. Hạn chế của đề tài và hướng nghiên cứu mới trong tương lai ................................78 5.4.1. Hạn chế của đề tài ................................................................................................78 5.4.2. Hướng nghiên cứu tiếp theo.................................................................................79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................80 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CNTT: Công nghệ thông tin ĐP: Địa phương KT-XH: Kinh tế - Xã hội GTGT: Giá trị gia tăng GDP: Tổng sản phẩm quốc nội MTEF: Medium Term Expenditure Framework (Khuôn khổ chi tiêu trung hạn) NS: Ngân sách NSNN: Ngân sách nhà nước NSĐP: Ngân sách địa phương NSTW: Ngân sách trung ương HĐND: Hội đồng Nhân dân TNCN: Thu nhập cá nhân TNDN: Thu nhập doanh nghiệp TW: Trung Ương UBND: Ủy ban nhân dân UBMTTQ: Ủy bạn mặt trận Tổ Quốc XHCN: Xã hội Chủ Nghĩa XDCB: Xây dựng cơ bản SXKD: Sản xuất kinh doanh TTĐB: Tiêu thụ đặc biệt SDĐNN: Sử dụng đất nông nghiệp UNT: Ủy nhiệm thu KBNN: Kho bạc nhà nước TC-KH: Tài chính – Kế hoạch DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1. Hệ thống ngân sách Hoa Kỳ ................................................................. 8 Hình 2.2. Hệ thống ngân sách Trung Quốc ......................................................... 10 Hình 2.3. Hệ thống NSNN Việt Nam .................................................................... 11 Hình 2.4. Mô hình MTEF ...................................................................................... 21 Hình 2.5. Sơ đồ trình tự tiếp cận từ trên xuống .................................................. 27 Hình 2.6 Sơ đồ trình tự tiếp cận dưới lên ............................................................ 28 Hình 2.7 Sơ đồ Quy trình MTEF.......................................................................... 29 Hình 2.8. Quy trình lập dự toán thu NSNN......................................................... 29 Hình 2.9. Mô hình MTEF lập dự toán thu NSNN tỉnh Đồng Nai...................... 41 DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Cơ cấu thu NSNN theo phân cấp giai đoạn 2014-2019 (% tổng thu NSNN) .................................................................................................................................. 13 Bảng 2.2. So sánh giữa lập ngân sách truyền thống và lập ngân sách có MTEF ..........................................................................................................................................................16 Bảng 3.1. Các bước lập dự toán thu NSNN tỉnh Đồng Nai ................................ 38 Bảng 3.2. Kết quả thu NSNN tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2014-2019 .................... 43 Bảng 3.3. Bảng tỷ lệ % cơ cấu thực thu so với dự toán được giao……..……....44 Bảng 3.4. Dự báo tình hình tăng trưởng kinh tế xã hội trung hạn……...……..46 Bảng 3.5. Bảng số liệu nguồn thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.......................46 1 CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU 1.1. Tính cấp thiết của đề tài Lập dự toán ngân sách (NS) là một trong những hoạt động để nhà nước quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) một cách hiệu quả, tiết kiệm. Đây cũng là bước đầu tiên thực hiện việc triển khai sử dụng, quản lý ngân sách phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, phục vụ bộ máy nhà nước cũng như các nhu cầu thiết yếu của nhân dân, đảm bảo an ninh quốc phòng của đất nước. Chính vì vậy, yêu cầu đặt ra cho việc lập dự toán NSNN đó là phải có cơ sở khoa học vững chắc trong quá trình lập dự toán, nhằm đảm bảo sử dụng NSNN một cách tiết kiệm mà hiệu quả, tập trung nguồn lực cho việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của quốc gia hoặc từng ngành, địa phương, đơn vị; tuy nhiên, cũng cần tạo điều kiện chủ động cho các địa phương, các ngành trong quá trình huy động, sử dụng nguồn lực tài chính, chứ không quá phụ thuộc vào nguồn NS do nhà nước cấp. Đây cũng là một trong những yêu cầu của công cuộc cải cách thủ tục hành chính ở nước ta hiện nay, đảm bảo tính công khai minh bạch trong việc thực hiện nguồn vốn NSNN và nguồn vốn vay từ nước ngoài. Theo phương thức dự toán NSNN truyền thống ở nước ta, việc lập dự toán NSNN thường dự báo trong thời hạn 1 năm tài chính, được đánh giá là tính chính xác cao, dễ làm, dễ thực hiện. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm đó, phương pháp dự toán NSNN truyền thống càng ngày càng phát sinh những hạn chế như thời gian dự báo quá ngắn, thiếu tính linh hoạt, chủ động trong khi môi trường kinh tế, xã hội của đất nước và quốc tế có nhiều biến động1. Báo cáo của Bộ Tài chính thời gian qua cho thấy, với việc lập dự toán ngân sách ngắn hạn không thể đánh giá hết những rủi ro trong thời gian 3 năm đến 5 năm sau. Tình trạng bội chi tăng cao do không có giải pháp ứng phù hợp, không kiểm soát được nợ công, những năm kinh tế phát triển 1 Bộ Tài chính (2018), Báo cáo công khai dự toán ngân sách nhà nước năm 2020 Chính phủ trình Quốc hội. 2 thuận lợi lại không có khoản dự phòng cho những năm khó khăn. Vì vậy, khi kinh tế đi xuống, nguồn thu NSNN lập tức gặp khó khăn, bội chi NS tăng cao, dư nợ công vượt trần. Bên cạnh đó, cho chất lượng lập dự toán NSNN yếu kém, khiến cho NSNN dù có tăng cũng không sử dụng được hiệu quả, không phát huy được hết tiềm lực và những dự án cần ưu tiên chiến lược, hạn chế hiệu quả chi tiêu NS. Đây cũng là đánh giá của Vụ NSNN (Bộ Tài chính) về thực tế tình hình chi tiêu công tại Việt Nam thời gian qua, nguồn lực NSNN là có hạn, trong khi nhu cầu chi tiêu lớn, các địa phương hoạt động chủ yếu trông chờ kinh phí từ nguồn NSNN. Việc lập dự toán chỉ tập trung vào những nhu cầu cụ thể trước mắt, thiếu tầm nhìn xa, chưa ưu tiên những chiến lược trung, dài hạn của nền kinh tế. Đánh giá khách quan, nhu cầu chi tiêu công chưa bao giờ giảm, mà thường vượt khả năng cân đối dự toán NS. Việc lập dự toán NS ngắn hạn, kéo theo những dự án kéo dài qua nhiều năm nhưng không tính toán nhu cầu NS từ khi bắt đầu đến khi kết thúc, mà chỉ lập dự toán theo năm, dẫn tới kéo dài thời gian thực hiện dự án đồng nghĩa với việc tăng nguồn vốn đầu tư, hoặc không có kinh phí thì đóng băng dự án, gây nợ đọng, lãng phí nguồn NS. Thêm vào đó, một số nhiệm vụ chi hiện đã được lập kế hoạch ngân sách cho nhiều năm, như các chương trình, dự án đầu tư, các chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình mục tiêu, các đề án... hướng tới kết quả đầu ra. Song, do NSNN và phần lớn các nhiệm vụ chi khác vẫn lập hàng năm, nên chưa đảm bảo được việc bố trí kinh phí như dự kiến đối với các nhiệm vụ chi này2. Để tăng cường hiệu lực quản lý tài chính công, nâng cao hiệu quả dự toán NSNN các địa phương, nhiều biện pháp đã được tiến hành. Trong đó, giai đoạn 2004- 2009, Chính phủ đã tổ chức thí điểm lập kế hoạch tài chính và dự toán NSNN theo mô hình trung hạn. Kết quả đánh giá cho thấy, việc lập dự toán chi tiêu công theo mô hình trung hạn đã có những kết quả tích cực, chất lượng công tác dự báo thay đổi rõ 2 http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-chinh/2017-06-06/lap-ke-hoach-tai-chinh-trung-han- chu-dong-xu-ly-truoc-cac-bien-dong-kinh-te-44175.aspx, truy cập ngày 10/12/2019. 3 rệt, nguồn NSNN được phân bổ, sử dụng hiệu quả hơn, tiết kiệm hơn. Kết quả này là cơ sở quan trọng để Chính phủ tiếp tục đẩy mạnh sự thay đổi trong quy trình lập dự toán NSNN, đó là triển khai lập dự toán NSNN trung hạn trên cả nước thay thế cho mô hình lập dự toán NSNN hàng năm như trước đây. Đồng Nai là một tỉnh có tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức cao, ổn định qua nhiều năm, doanh thu của doanh nghiệp tăng trưởng cao nhưng tốc độ tăng thu thuế được đánh giá là mức thấp. Trong năm 2017, 2018, Đồng Nai hụt thu NSNN, không đạt chỉ tiêu. Năm 2019 đã thu đạt 100% và vượt chỉ tiêu được giao 8%3. Tuy nhiên cơ cấu thu không đạt, phần lớn phát sinh từ các khoản thu tiền đất như thu tiền thuê đất đạt 220%, thu tiền sử dụng đất đạt 333%. Trong khi đó, các khoản thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh (khoản thu chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu nội địa) thì lại đạt rất thấp như: thu từ doanh nghiệp nhà nước trung ương (chỉ đạt 79%), thu từ doanh nghiệp nhà nước địa phương (đạt 88%), thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (chỉ đạt 79%), đã ảnh hưởng rất lớn đến số thu điều tiết của ngân sách địa phương được hưởng (đạt 92%)4. Qua đó cho thấy, công tác lập dự toán thu NSNN trên địa bàn tỉnh Đồng Nai còn hạn chế, thể hiện ở một số nội dung chính như: thông tin sử dụng cho hoạt động dự báo vẫn chỉ là sự ước lượng số thu từ năm trước so với năm sau theo nguyên tắc dự toán hàng năm và năm sau cao hơn năm trước một tỷ lệ nhất định. Với định mức phân bổ NSNN cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, do chỉ ước số năm trước với những năm sau, không gắn với thực tế tình hình phát triển của địa phương, của từng ngành nên không dự báo đúng, còn mang tính hình thức. Thiếu sự gắn kết giữa việc lập dự toán thu NSNN với Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương, dẫn tới hệ quả tỉnh còn phụ thuộc quá nhiều vào nguồn thu NS, thiếu sự linh hoạt trong thiết kế, xác định các nguồn thu, phân bổ định mức và nguồn lực trong thu NS địa phương. Do vậy, dẫn tới nguồn lực không trọng tâm, 3 UBND tỉnh Đồng Nai (2019), Báo cáo tình hình thu chi ngân sách và phòng chống buôn lậu, hàng giả 4 UBND tỉnh Đồng Nai (2019), Dự thảo Báo cáo thu chi ngân sách địa phương năm 2019. 4 các dự án, chương trình mục tiêu thiếu nguồn lực, luôn ở tình trạng dở dang, không cân đối trong chi tiêu NSNN nhất là khu vực công. Thực trạng xây dựng dự toán thu NSNN tại Việt Nam nói chung và trên địa bàn tỉnh Đồng Nai nói riêng trong những năm gần đây tuy đã có những bước thay đổi nhất định, tuy nhiên, công tác này vẫn còn đó những hạn chế đã tác động không nhỏ đến kết quả quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh, như việc kết quả thu không đạt, thiếu cân đối, đánh giá, dự báo cho lập dự toán thu NSNN không thực tiễn. Chính vì vậy, tác giả quyết định lựa chọn đề tài: “Lập dự toán thu ngân sách theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai” để thực hiện đề tài nghiên cứu luận văn thạc sĩ của mình. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Luận văn tập trung phân tích, đánh giá thực trạng dự báo và lập dự toán thu NSNN theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế còn tồn tại từ đó đề xuất những giải pháp để khắc phục những tồn tại đó, nhằm nâng cao hiệu quả việc lập dự toán thu NSNN theo khuôn khổ trung hạn tại địa phương trong thời gian tới. 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu  Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động lập dự toán thu NSNN theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai.  Phạm vi nghiên cứu: Luận văn có phạm vi nghiên cứu cụ thể như sau: - Không gian nghiên cứu: tỉnh Đồng Nai (11 huyện, thành phố, thị xã) - Thời gian nghiên cứu: dữ liệu của luận văn được thu thập trong 05 năm từ năm 2014 đến năm 2018 và thông tin về thu NSNN dự kiến trong năm 2019. Tập trung vào khoảng thời gian có nhiều chuyển biến trong nền kinh tế tại Đồng Nai. - Số liệu nghiên cứu: Các văn bản của: Cục thuế; Kho bạc Nhà nước; Sở Tài chính tỉnh Đồng Nai, và các Báo cáo, thông tin của UBND, HĐND tỉnh Đồng Nai. 5 1.4. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài ở trong và ngoài nước Trong thời gian qua, có nhiều nghiên cứu về xây dựng dự toán thu NSNN tổng thể cũng như chi tiết từng địa phương, từng vùng đã được triển khai, có thể kể đến một số nghiên cứu tiêu biểu như: Bài báo của tác giả Nguyễn Đức Thanh (2004) về Nghiên cứu hoàn thiện phương thức lập dự toán NSNN ở Việt Nam hay bài của tác giả Nguyễn Thị Tiếm (2015) về Giải pháp hoàn thiện phương thức lập dự toán NSNN tại tỉnh Hậu Giang. Lập dự toán thu NS dựa trên những thông tin có sẵn, sách của tác giả William M. Gentry, (1989); Thực tiễn dự báo ngân sách: Kết quả từ một cuộc khảo sát ở các nước có thu nhập thấp (Annette Kyobe and Stephan Danninger, 2005); Phương pháp dự báo ngân sách (Ryan Edwards, 2003). 1.5. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp tổng hợp và phân tích để hệ thống hóa các lý thuyết, các mô hình xây dựng dự toán thu NSNN hiệu quả của một số quốc gia để phân tích, đánh giá, so sánh với mô hình lập dự toán thu NSNN tại Việt Nam. Phương pháp tổng hợp cũng được sử dụng để thu thập dữ liệu về lập dự toán thu NSNN từ việc nghiên cứu các Báo cáo, văn bản chỉ đạo, hướng dẫn của UBND, HĐND tỉnh Đồng Nai, Cục thuế, Kho bạc nhà nước tỉnh. Từ đó phân tích, đánh giá thực trạng công tác xây dựng dự toán thu NSNN và việc thực hiện dự toán thu NSNN, so sánh đối chiếu dự toán và kết quả thực tế đạt được. Kết quả từ quá trình này là đưa ra một số nhận định và khuyến nghị. 1.6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Về mặt lý luận: Luận văn nghiên cứu các phương pháp, mô hình xây dựng dự toán NSNN ở một số quốc gia trên thế giới từ các tài liệu nghiên cứu uy tín được dẫn chiếu trên các tạp chí. Nghiên cứu có thể được sử dụng như một tài liệu có tính 6 chất tham khảo cho các học viên, nhà nghiên cứu chuyên ngành tài chính công cũng như của các nhà quản lý trong việc lập dự toán thu NSNN. - Về mặt thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận văn giúp các nhà quản lý tài chính định hướng, nâng cao hiệu quả quản lý và điều hành NSNN, nhất là trên địa bàn tỉnh Đồng Nai, giảm tình trạng chạy theo dự toán một cách thụ động, qua đó giúp tăng cường hiệu quả điều hành NS phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, xã hội cũng như đặc thù địa phương nơi thực hiện tổ chức dự toán thu NSNN. 1.7. Kết cấu của đề tài Để đảm bảo những mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, tác giả dự kiến sử dụng kết cấu 5 chương cho luận văn, cụ thể như sau: Chương 1: Mở đầu (giới thiệu đề tài) Chương 2: Tổng quan lý thuyết Chương 3: Thực trạng công tác xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Đồng Nai Chương 4: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước theo khuôn khổ trung hạn trên địa bàn tỉnh Đồng Nai Chương 5: Kết luận và khuyến nghị 7 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN LÝ THUYẾT 2.1. Các khái niệm 2.1.1. Ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN năm 2002 giải thích: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Luật NSNN năm 2015 đã đưa ra định nghĩa về NSNN như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Như vậy, có thể hiểu NSNN là một tài liệu được soạn thảo và thông qua bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dự đoán các khoản thu và đề xuất những khoản chi cho 1 năm tài chính. Thông thường tại các quốc gia, NSNN được cơ quan lập pháp cao nhất (Hạ viện, Quốc hội) thông qua. NSNN được sử dụng cho các chương trình hoạt động của chính phủ, cũng như là nguồn tài chính chủ yếu cho hoạt động của bộ máy nhà nước. Hai yếu tố cơ bản của bất kỳ NS nào là doanh thu và chi phí. Với NSNN, khoản thu chủ yếu được lấy từ thuế và bản chất của NSNN là phân bổ các nguồn lực tài chính cho các mục tiêu phát triển một cách hiệu quả và bền vững. 2.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của một quốc gia được sắp xếp theo đơn vị hành chính từ trung ương xuống địa phương. Chính vì vậy, tổ chức hệ thống NSNN mang những đặc trưng của phân cấp lãnh thổ hành chính của mỗi nước. Dù với cơ cấu tổ chức như thế nào, một hệ thống NSNN đều phải đảm bảo tính thống nhất, tính tập trung dân chủ và tính hiệu quả trong tổ chức và quản lý. 8 Mô hình hệ thống NSNN được hầu hết các quốc gia trên thế giới xây dựng là phân chia NSNN thành NS trung ương và NS địa phương. Có thể nghiên cứu và so sánh mô hình hệ thống NSNN một số quốc gia với mô hình hệ thống NSNN tại Việt Nam để thấy những điểm chung cũng như đặc thù hệ thống NSNN mỗi quốc gia. Tại Hoa Kỳ, mô hình NS được tổ chức là mô hình phân tán, tức các bang có NS độc lập so với NS liên bang. Hệ thống NSNN được tổ chức thành 3 cấp: NS liên bang, NS bang (50 bang) và NS cấp dưới bang (90.056 đơn vị NS chia theo đơn vị hành chính cấp quận, thành phố, thị trấn). Mỗi cấp NS (hay mỗi bang) có quyền xác định và xây dựng cơ cấu nguồn thu trên địa bàn quản lý một cách phù hợp phục vụ cho các nhiệm vụ chi của bộ máy bang. Tổ chức hệ thống NS của các bang được điều chỉnh bởi Hiến pháp hoặc Luật Ngân sách của bang nên có những điểm đặc thù khác nhau. Hệ thống NSNN của Hoa Kỳ được thể hiện qua Hình 2.1 sau: Hình 2.1. Hệ thống ngân sách Hoa Kỳ Ngân sách nhà nước NS liên bang NS bang NS địa phương Nguồn: https://www.usa.gov/budget 9 Tại Trung Quốc, tổ chức bộ máy hành chính trên cơ sở nguyên tắc tập quyền, quyền lực tập trung vào cơ quan nhà nước ở trung ương, do vậy, hệ thống NSNN gồm có NS trung ương và NS địa phương, mỗi cấp chính quyền có NS riêng do cơ quan đại biểu nhân dân cấp đó quyết định hàng năm. Như vậy, hệ thống NSNN tại Trung Quốc gồm 5 cấp: Trung ương; tỉnh (khu tự trị, thành phố trực thuộc); thành phố thuộc khu (châu tự trị); huyện (huyện tự trị, thành phố không thuộc khu, khu trực thuộc thành phố); xã (xã dân tộc, thị trấn). Thu NS được chia thành thu NS trung ương, thu NS địa phương và các khoản thu được phân chia giữa NS trung ương và NS địa phương. Dự toán NSNN cũng được Quốc hội phê chuẩn và hàng năm, địa phương phải báo cáo tình hình thực hiện NS trung ương và NS địa phương. Hình 2.2. Hệ thống ngân sách Trung Quốc NS Trung ương Ngân sách nhà nước NS tỉnh NS thành phố thuộc Khu NS huyện NS xã Nguồn: https://www.economywatch.com/budget/china/chinas-system.html 10 Tại Việt Nam, cũng giống như Trung Quốc, mô hình nhà nước thống nhất có phân công, phân cấp nhiệm vụ thể hiện mối quan hệ giữa cấp trên với cấp dưới, giữa các ngành trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nên hệ thống NSNN cũng được tổ chức theo mô hình này. Mô hình NS nhà nước thống nhất bao gồm NSTW và NSĐP với 63 đơn vị hành chính. Tổ chức này cho phép tổ chức NSNN theo hướng lồng ghép, chính phủ chỉ đạo quản lý chung về NSNN và phân bổ thu chi giữa các bộ, ngành, địa phương cũng như thống nhất về phân cấp quản lý, dự toán, quyết toán, thực hiện chu trình NSNN cùng theo niên độ NSNN và được quy định chung trong Luật NSNN. Cụ thể hệ thống NSNN ở Việt Nam thể hiện qua Hình 2.3 sau đây: Hình 2.3. Hệ thống NSNN Việt Nam Ngân sách Nhà nước NS trung ương NS địa phương NS cấp tỉnh NS cấp huyện NS cấp xã Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, 2015 11 Theo mô hình tổ chức NSNN nêu trên và những quy định của pháp luật, cơ quan đại biểu nhân dân ở địa phương (Hội đồng nhân dân) cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định và phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp dưới trong dự toán phân cấp khoản thu theo quy định với Quốc hội. Việc thống nhất, tập trung trong quản lý NSNN ở nước ta có những ưu điểm nhất định khi các chính sách, chế độ NS được thực hiện một cách thống nhất, công bằng. Việc điều tiết NS giữa các địa phương, các nhiệm vụ chi cũng giúp hỗ trợ những địa phương khó khăn hay các vùng trọng điểm kinh tế, các dự án trọng điểm, qua đó phát triển một cách đồng đều và đảm bảo an ninh xã hội, rút ngắn khoảng cách giàu nghèo. Tuy nhiên, bên cạnh ưu điểm này, cơ chế lồng ghép ngân sách cũng có những hạn chế, bất cập như gây ra sự phụ thuộc lớn vào NSNN, các địa phương thụ động trong dự toán các khoản thu và chi tiêu công kém hiệu quả, dễ phát sinh tiêu cực, thủ tục hành chính rườm rà do quá nhiều khâu quản lý, phê duyệt. Bên cạnh đó, thông tin về NSNN còn thiếu minh bạch, báo cáo NS nặng về hình thức và chưa thực sự thể hiện đúng nhu cầu của xã hội. 2.1.3. Ngân sách địa phương Là một bộ phận của NSNN, NSĐP là khoản tài chính gắn với hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương. NSĐP là cơ sở, nguồn lực cho địa phương thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước cũng như các hoạt động khác nhằm đảm bảo sinh xã hội, phát triển kinh tế. Cùng với NS trung ương, NSĐP là nguồn lực cho xây dựng cơ sở hạ tầng, thúc đẩy nền kinh tế đất nước và các thành phần kinh tế cùng phát triển. Điều 4 Luật NSNN năm 2015 định nghĩa: “NSĐP là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ NSTW cho NSĐP và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương”. Qua khái niệm có thể thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa NSĐP và NS trung ương, cũng như quan hệ giữa địa phương với các cá nhân, tổ chức đóng thuế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng NSĐP. Đây là sự cân đối giữa lợi ích kinh tế với nhiệm 12 vụ quản lý nhà nước, khi nguồn thu chủ yếu của NSĐP từ thuế của doanh nghiệp, cá nhân. NSĐP cũng được sử dụng trước tiên phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước ử địa phương, là một bộ phận cấu thành của NSNN nên những thay đổi, tính hiệu của trong thu chi NSĐP cũng ảnh hưởng không nhỏ tới sự ổn định, bền vững của tài chính quốc gia. 2.1.4. Thu ngân sách nhà nước Thu NSNN được hiểu là việc tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia để hình thành một ngân quỹ được sử dụng cho các mục đích, nhu cầu của nhà nước. Để làm được việc này, chính phủ dùng quyền lực nhà nước của mình để tác động vào quá trình phân phối một bộ phận của cải xã hội, tập trung nó vào tay mình dưới hình thức tiền tệ. Nguồn tài chính này hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, hay còn gọi là NSNN. Đây là một quỹ được hình thành rất đa dạng, ngoài nguồn chủ yếu là các loại thuế, phí và lệ phí được quy định bởi nhà nước với các cá nhân, tổ chức, còn được tạo nên bởi nhiều nguồn khác nhau như các khoản viện trợ, các khoản đóng góp khác của công dân, các khoản thu từ đầu tư của nhà nước, nguồn tiền vay bù đắp bội chi NSNN. Đây đều là những khoản thu được đưa vào dự toán thu NS hàng năm (Luật NSNN 2015). Về bản chất, thu NSNN chính là quá trình phân phối các giá trị nảy sinh trong quá trình Nhà nước quản lý xã hội, sử dụng quyền lực chính trị chỉ nhà nước mới có để thực hiện việc tập trung tài chính quốc gia, hình thành nên quỹ NSNN. Chỉ có Nhà nước, cơ quan đặc biệt được trao quyền quản lý xã hội mới có đủ chức năng, quyền hạn thực hiện việc điều phối nguồn tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể xã hội thông qua quyết định hành chính. Thu NSNN phản ánh những mối quan hệ kinh tế, sự cân đối lợi ích kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể trên cơ sở luật định. Mặt khác, thu NSNN cũng thể hiện thực trạng phát triển kinh tế của quốc gia thông qua chỉ số GDP – tổng sản phẩm quốc nội. Bởi quá trình dự toán thu phải căn cứ vào tình hình