Climate Finance Policy In Practice: A Review Of The Evidence

1. Thông tin Nghiên cứu khoa học

• Tên nghiên cứu (tiếng Anh): Climate finance policy in practice: a review of the evidence
• Tên nghiên cứu (tiếng Việt): Chính sách tài chính khí hậu trong thực tiễn: Đánh giá các bằng chứng
• Tác giả: Rishikesh Ram Bhandary, Kelly Sims Gallagher & Fang Zhang
• Số trang: 18
• Năm: 2021
• Nơi xuất bản: Climate Policy, 21:4, 529-545, DOI: 10.1080/14693062.2020.1871313
• Chuyên ngành học: Chính sách khí hậu, Tài chính khí hậu
• Từ khoá: Tài chính khí hậu, chính sách công, hiệu quả huy động, hiệu quả kinh tế, tính toàn vẹn môi trường, công bằng

2. Nội dung chính

Bài viết này đánh giá một cách thực nghiệm về cách thức hoạt động của chính sách huy động tài chính khí hậu trong thực tế. Nghiên cứu xem xét hiệu quả hoạt động của chín loại chính sách tài chính khí hậu thông qua việc đánh giá tài liệu và các nghiên cứu điển hình, bao gồm: cho vay mục tiêu, chính sách trái phiếu xanh, chương trình bảo lãnh khoản vay, bảo hiểm theo chỉ số thời tiết, biểu giá hỗ trợ (feed-in-tariff – FiT), tín dụng thuế, ngân hàng phát triển quốc gia, chính sách công khai thông tin và quỹ khí hậu quốc gia. Nghiên cứu xem xét cả các trường hợp thành công và không thành công ở các quốc gia khác nhau. Các tiêu chí được thiết lập để đánh giá chính sách tài chính khí hậu, xác định các yếu tố dẫn đến chính sách tài chính khí hậu hiệu quả trong thực tế, làm rõ các lỗ hổng kiến thức hiện tại và cung cấp các hàm ý chính sách.

Nghiên cứu chỉ ra rằng hiệu quả của các chính sách tài chính khí hậu phụ thuộc vào các tiêu chí được sử dụng để đánh giá. Mỗi chính sách tài chính khí hậu đều có những điểm mạnh và điểm yếu riêng. Theo đó, các chính sách như biểu giá hỗ trợ (FiT), tín dụng thuế, bảo lãnh khoản vay và ngân hàng phát triển quốc gia đều hiệu quả trong việc huy động tài chính tư nhân, nhưng bằng chứng hiện tại còn yếu hoặc ít về hiệu quả của quỹ khí hậu quốc gia, cho vay mục tiêu, công khai thông tin và trái phiếu xanh. Đáng chú ý, vẫn còn tồn tại những khoảng trống đáng kể về dữ liệu và nghiên cứu liên quan đến tác động thực nghiệm của các chính sách tài chính khí hậu, đặc biệt là tác động môi trường và công bằng của chúng. Do đó, trong việc lựa chọn các chính sách tài chính khí hậu, cần đạt được sự cân bằng giữa hiệu quả huy động, hiệu quả kinh tế, tính toàn vẹn môi trường và công bằng.

Để phân tích điều gì hiệu quả, điều gì không và tại sao trong chính sách tài chính khí hậu, nghiên cứu đã phát triển một hệ thống phân loại các chính sách tài chính khí hậu. Nghiên cứu chọn chín loại chính sách tài chính khí hậu để đánh giá chi tiết hơn nhằm minh họa vai trò của các chính sách trong việc kích thích nhu cầu và cung cấp tài chính. Các chính sách khác nhau cũng phục vụ các chức năng khác nhau. Ngoài ra, nghiên cứu đã chọn cả các chính sách kinh tế và các chính sách liên quan đến các lĩnh vực cụ thể, chẳng hạn như năng lượng sạch, hiệu quả năng lượng và thích ứng.

Các chính sách tài chính khí hậu được định nghĩa là các chính sách nhằm mục đích huy động tài chính cho các mục tiêu liên quan đến khí hậu, bao gồm giảm thiểu khí nhà kính, thích ứng với các tác động của biến đổi khí hậu và tạo ra khả năng phục hồi lâu dài hơn trước sự gián đoạn khí hậu. Các chính sách tài chính khí hậu có thể được chia thành ba loại dựa trên các điểm can thiệp thị trường, cụ thể là các chính sách phía cầu, các chính sách phía cung và các chính sách liên kết. Hơn nữa, các chính sách tài chính khí hậu có thể được phân loại dựa trên các chức năng của các chính sách tài chính khí hậu và các cơ chế khuyến khích được tích hợp trong các chính sách này. Các loại chính sách tài chính khí hậu chính là giảm thiểu rủi ro, các quy định và hướng dẫn, các biện pháp khuyến khích dựa trên thị trường, các biện pháp tài chính, thông tin và năng lực, tài chính công trong nước và quốc tế, và các loại khác.

Trong số chín loại chính sách được đề cập, có sự đồng thuận cao hơn về hiệu quả của FiT và NDB trong việc huy động tài chính giảm thiểu khí hậu so với các chính sách khác. Các khảo sát cho thấy FiT là chính sách được ưa chuộng đối với hầu hết các nhà đầu tư, bao gồm cả các nhà đầu tư tổ chức và các nhà đầu tư mạo hiểm. FiT cũng được các nhà đầu tư ưa chuộng khi nói đến các công nghệ chưa hoàn thiện. NDB không chỉ trực tiếp cung cấp tài chính ưu đãi cho các công ty, mà còn có thể tận dụng nhiều tài chính tư nhân hơn thông qua việc giảm thiểu rủi ro và lan tỏa kiến thức bằng cách giúp những người mới tham gia xây dựng hồ sơ theo dõi, hoặc thậm chí tạo ra các thị trường chưa từng tồn tại trước đây. Các quỹ khí hậu quốc gia chủ yếu cung cấp các khoản tài trợ cho các bộ ngành cũng như các tổ chức phi chính phủ. Các khoản tài trợ này cũng đã được sử dụng trong các gói tài chính hỗn hợp lớn hơn để làm cho các công nghệ năng lượng sạch trở nên phù hợp hơn với túi tiền của cộng đồng địa phương.

Các chính sách và hướng dẫn về trái phiếu xanh đã góp phần vào sự xuất hiện của một thị trường trái phiếu xanh sôi động ở một số quốc gia và sự tăng trưởng nhanh chóng tương ứng về khối lượng tài chính khí hậu. Nhưng liệu thị trường trái phiếu xanh có thực sự làm giảm chi phí vốn cho các dự án biến đổi khí hậu hay không vẫn còn gây tranh cãi. Tác động của các chính sách công khai thông tin về khí hậu có vẻ khác nhau. Một số nghiên cứu cho thấy rằng việc công khai thông tin giúp giảm chi phí vốn hoặc vốn chủ sở hữu, trong khi những nghiên cứu khác phát hiện ra rằng cường độ phát thải có tương quan dương với chi phí nợ cao hơn.

Mục tiêu của việc sử dụng tài chính công để huy động đầu tư tư nhân và chi phí hành chính của chính phủ để quản lý chính sách tài chính khí hậu là hai cách để đo lường hiệu quả kinh tế. Đối với chín chính sách được đề cập, FiT và các chương trình bảo lãnh khoản vay đã bị đặt câu hỏi nhiều nhất về hiệu quả kinh tế của chúng. Một lời chỉ trích điển hình về FiT là chúng dẫn đến chi phí cao hơn cho năng lượng tái tạo do thiếu cạnh tranh về giá. Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng FiT của Đức có thể đã dẫn đến giá rẻ hơn cho năng lượng gió được cung cấp do sự cạnh tranh lớn hơn giữa các nhà phát triển dự án cho các địa điểm tốt. Nghiên cứu thực nghiệm về chi phí ròng hoặc lợi ích của các chương trình bảo lãnh khoản vay cho năng lượng sạch còn ít.

Tính toàn vẹn môi trường của FiT, NDB và các chính sách bảo lãnh khoản vay tương đối đơn giản, vì tác động ngành có thể dễ dàng đo lường được. Tính toàn vẹn môi trường của trái phiếu xanh đã bị nghi ngờ do thiếu tiêu chuẩn hóa quốc tế trong các công cụ trái phiếu xanh. Loại dự án nào được phép tài trợ và liệu chúng có thực sự xanh hay không tạo ra sự khác biệt lớn đối với kết quả môi trường cuối cùng của việc sử dụng trái phiếu xanh. Các quỹ khí hậu quốc gia có thể giúp thúc đẩy tính minh bạch cao hơn về tác động của chính sách thông qua việc hỗ trợ đo lường và báo cáo.

Ngày càng có nhiều lo ngại về tác động công bằng của các chính sách tài chính khí hậu, nhưng các tài liệu hiện có còn rất xa mới đủ. Trong số chín loại chính sách, có nhiều bằng chứng hơn về tác động phân phối của FiT. FiT giảm thiểu rủi ro và do đó cho phép tất cả các nhà sản xuất năng lượng tái tạo tận dụng chúng. Tuy nhiên, ở Đức, các ngành công nghiệp nhạy cảm với thương mại và sử dụng nhiều năng lượng đã được miễn trả phụ phí tài trợ cho FiT để tránh gây tổn hại đến khả năng cạnh tranh quốc tế của họ. Ngoại lệ này đã tạo ra một số bất bình đẳng giữa các công ty.

Các khía cạnh cụ thể của thiết kế và thực hiện chính sách định hình mạnh mẽ mức độ hiệu quả của một chính sách tài chính khí hậu riêng lẻ trong thực tế. Nghiên cứu xác định tính ổn định, đơn giản, minh bạch, nhất quán và phối hợp, và khả năng thích ứng là những đặc điểm chính có vai trò quan trọng đối với hiệu quả của các chính sách kích thích dòng tài chính. Về tính ổn định và khả năng dự đoán, FiT là công cụ chính sách tài chính khí hậu hàng đầu vì nó có thể đảm bảo doanh thu tài chính trong suốt thời gian của chính sách (vì nó luôn được làm rõ trước). Bất chấp sự rõ ràng dài hạn của FiT trong thiết kế chính sách của chúng, rõ ràng là trong thực tế, các nhà đầu tư không phải lúc nào cũng có thể tin tưởng vào chúng.

Tóm lại, thành công trong chính sách tài chính khí hậu không chỉ bao gồm việc huy động thêm tài chính, mà còn bao gồm việc đạt được các mục tiêu khí hậu (tính toàn vẹn môi trường), giảm thiểu chi phí công (hiệu quả kinh tế) và kết hợp cẩn thận các cân nhắc về công bằng. Trên thực tế, việc thiết lập các tiêu chí để đánh giá sự thành công hay thất bại của chính sách tài chính khí hậu nên là điều mà tất cả các chính phủ thường xuyên thực hiện khi thiết kế các chính sách tài chính khí hậu mới hoặc cải cách các chính sách tài chính khí hậu hiện có. Rõ ràng là một số chính sách tài chính khí hậu hiệu quả hơn những chính sách khác tùy thuộc vào các tiêu chí được sử dụng để đánh giá chúng. FiT, tín dụng thuế, trái phiếu xanh, bảo lãnh khoản vay và NDB đều hiệu quả trong việc huy động tài chính tư nhân. Các quỹ khí hậu quốc gia, cho vay mục tiêu, công khai thông tin và trái phiếu xanh đều có thể là các công cụ chính sách hiệu quả về mặt lý thuyết, nhưng bằng chứng cho đến nay còn yếu hoặc ít do các quyết định thiết kế chính sách cụ thể hoặc thiếu dữ liệu có sẵn để đánh giá chúng một cách thích hợp. FiT và tín dụng thuế thường tốn kém hơn cho ngân sách của chính phủ. Nhìn chung, ít sự tin tưởng hơn tồn tại về tính toàn vẹn môi trường của trái phiếu xanh, thông tin và chính sách công khai, và cho vay mục tiêu. Tất nhiên, hiệu quả của tất cả các chính sách này phụ thuộc vào thiết kế chính sách tốt.

3. Kết luận

Nghiên cứu này đã xem xét hiệu quả thực nghiệm của chín loại chính sách tài chính khí hậu thông qua đánh giá tài liệu và các nghiên cứu điển hình. Các tiêu chí đa chiều, bao gồm hiệu quả huy động, hiệu quả kinh tế, tính toàn vẹn môi trường và công bằng, được thiết lập để đánh giá chín chính sách tài chính khí hậu này. Rõ ràng là một số chính sách tài chính khí hậu hiệu quả hơn những chính sách khác tùy thuộc vào các tiêu chí được sử dụng để đánh giá chúng và các chi tiết thiết kế của chúng. Điểm mạnh và điểm yếu tồn tại đối với tất cả các công cụ chính sách này.

Từ những phát hiện của nghiên cứu này, một vài hàm ý chính sách cụ thể đã xuất hiện. Việc thiếu chính sách của chính phủ có thể cản trở việc huy động tài chính khí hậu hiệu quả. Ví dụ, việc thiếu các tiêu chuẩn quốc tế được thống nhất và có thể thi hành chung cho trái phiếu xanh đã đặt ra câu hỏi liệu những trái phiếu này có thực sự xanh hay không. Khi các chính sách tồn tại, chúng cần được thực thi để có hiệu quả. Để làm cho các quỹ của chính phủ đi xa hơn, các chính phủ nên cảnh giác với những chính sách đã được chứng minh là tốn kém về mặt kinh tế. Chính phủ nên chú ý đến tính toàn vẹn môi trường và tác động công bằng của các chính sách tài chính khí hậu. Thay đổi công nghệ vốn dĩ là năng động và thường gây rối loạn cho thị trường. Do đó, các chính sách tài chính khí hậu phải dự đoán được sự thay đổi và có thể đáp ứng nó. Các chính sách tài chính khí hậu nên được lồng ghép trong một bộ chính sách toàn diện về quy định, tài khóa, công nghiệp, dựa trên thị trường và các chính sách biến đổi khí hậu khác nhằm ngăn chặn đầu tư vào các công nghệ gây ô nhiễm và khuyến khích đầu tư vào các công nghệ có lượng carbon thấp hoặc bằng không.