Giá Trị Sử Dụng Nước Tưới Và Chính Sách Giá Thủy Lợi Ở Việt Nam

1. Thông tin Luận văn thạc sĩ

• Tên Luận văn: Giá trị sử dụng nước tưới và chính sách giá thủy lợi ở Việt Nam
• Tác giả: Hà Diệu Linh
• Số trang: 75
• Năm: 2017
• Nơi xuất bản: Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, TP. Hồ Chí Minh
• Chuyên ngành học: Chính sách Công
• Từ khoá: định giá nước tưới, giá trị kinh tế, giá trị sử dụng nước tưới, chính sách giá thủy lợi

2. Nội dung chính

Nông nghiệp từ lâu đã giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam, đóng góp đáng kể vào tổng sản phẩm quốc nội, tạo ra việc làm và đảm bảo sinh kế cho phần lớn dân số nông thôn. Tuy nhiên, sự tăng trưởng của ngành này đi kèm với áp lực ngày càng lớn lên tài nguyên nước, đặc biệt là nước tưới. Nhu cầu khai thác nước cho nông nghiệp chiếm hơn 80% tổng lượng nước mặt, phần lớn phục vụ cho việc trồng lúa – một loại cây trồng thâm dụng nước. Trong bối cảnh tài nguyên nước đang suy giảm nghiêm trọng do biến đổi khí hậu, các hoạt động thủy điện ở thượng nguồn và sự phân bố không đồng đều theo không gian và thời gian, Việt Nam đang đối mặt với tình trạng khan hiếm nước ngày càng trầm trọng, gây ảnh hưởng tiêu cực đến sản xuất nông nghiệp. Để ứng phó với thách thức này, việc khai thác, phân bổ và sử dụng nước tưới một cách hiệu quả là cực kỳ cần thiết. Nhiều quốc gia đã áp dụng cơ chế định giá nước tưới để khuyến khích sử dụng tiết kiệm và tối ưu hóa nguồn nước, đồng thời đảm bảo sự bền vững tài chính cho hoạt động cung cấp dịch vụ thủy lợi. Tại Việt Nam, chính sách thủy lợi phí đã được áp dụng từ năm 1984, nhưng không đạt được thành công như mong đợi trong công tác hành thu. Đến năm 2009, Chính phủ miễn thu thủy lợi phí cho nông hộ, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực như việc người dân tăng cường trồng cây thâm dụng nước (đặc biệt là lúa), làm tăng nhu cầu tưới và gây áp lực tài chính lớn lên ngân sách nhà nước, trong khi chi phí vận hành hệ thống thủy lợi lại thiếu thốn, kém hiệu quả. Những thất bại này được nhận định là do chính sách thủy lợi phí thiếu sự đánh giá hợp lý về giá trị sử dụng (GTSD) của nước tưới, chỉ tiếp cận từ phía cung mà bỏ qua yếu tố cầu. Trong bối cảnh Luật Thủy lợi mới có hiệu lực từ tháng 8/2017, việc xác định “giá dịch vụ thủy lợi” dựa trên chi phí hợp lý và khả năng thanh toán của người sử dụng đã trở thành một yêu cầu cấp thiết, đòi hỏi những nghiên cứu định lượng về GTSD của nước tưới để làm cơ sở cho chính sách mới.

Nghiên cứu đã thực hiện định lượng GTSD của nước tưới đối với cây hàng năm thông qua ba cách tiếp cận chính: hàm sản xuất, mô hình Ricardian (từ lợi nhuận ròng) và định giá thụ hưởng (từ giá đất nông nghiệp). Dữ liệu được sử dụng chủ yếu từ Điều tra tiếp cận nguồn lực hộ gia đình nông thôn (VARHS) năm 2014, kết hợp với dữ liệu khí tượng. Kết quả ước lượng GTSD của nước tưới cho thấy sự chênh lệch đáng kể giữa các phương pháp. Cụ thể, ước tính GTSD nước tưới thông qua giá trị sản lượng biên của cây trồng hàng năm nằm trong khoảng từ 505 đến 1.325 nghìn VNĐ/ha mỗi năm (khi quy đổi ra giá lúa trung bình 5.000 VNĐ/kg). Khi tiếp cận từ giá trị lợi nhuận biên, GTSD nước tưới dao động từ 263 đến 922 nghìn VNĐ/ha mỗi năm. Giá trị sử dụng từ hàm sản lượng cao hơn hàm lợi nhuận phản ánh những yếu tố như hao hụt sản phẩm, chi phí tiếp cận thị trường và rủi ro kinh doanh làm giảm lợi nhuận thực tế của nông dân. Phương pháp định giá thụ hưởng, dựa trên chênh lệch giá đất nông nghiệp giữa vùng có tưới và không có tưới, cho ra kết quả GTSD nước tưới cao hơn đáng kể, nằm trong khoảng từ 13.925 đến 38.248 nghìn VNĐ/ha. Tuy nhiên, tác giả nhận định rằng con số này có tính tin cậy thấp hơn do thị trường đất nông nghiệp ở Việt Nam còn nhiều bất cập, thông tin thiếu minh bạch và giá đất chịu ảnh hưởng bởi yếu tố đầu cơ hoặc kỳ vọng chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang phi nông nghiệp. Do đó, các hàm ý chính sách chủ yếu được xây dựng dựa trên kết quả ước tính GTSD từ sản lượng và lợi nhuận, phản ánh giá trị thực tế mà nước tưới mang lại cho hoạt động sản xuất nông nghiệp.

Từ các kết quả định lượng, nghiên cứu đã làm rõ những nguyên nhân cốt lõi dẫn đến thất bại của chính sách thủy lợi phí trước đây. Thứ nhất, mức thủy lợi phí được áp dụng (từ 1.830 đến 4.527 nghìn VNĐ/ha/năm) cao hơn khoảng bốn lần so với GTSD thực tế của nước tưới mà nông dân nhận được từ việc trồng cây hàng năm. Điều này cho thấy việc sử dụng nước tưới từ hệ thống thủy lợi không mang lại giá trị gia tăng đủ lớn để nông dân sẵn lòng chi trả mức phí đó, dẫn đến khó khăn trong công tác hành thu và sự phản đối từ người dân. Thứ hai, chính sách thủy lợi phí cũ áp dụng một mức thu cố định, đồng đều cho mọi nông hộ, bất chấp sự khác biệt lớn về GTSD của nước tưới giữa các hộ. Kết quả ước lượng bằng hồi quy phân vị đã chứng minh rằng lợi ích biên mà nước tưới mang lại biến động đáng kể tùy thuộc vào đặc điểm canh tác, quy mô sản xuất và lợi nhuận của từng hộ. Việc áp đặt một mức giá chung không tạo được sự đồng thuận từ nông dân, những người nhận được lợi ích thấp sẽ không có động lực chi trả, trong khi những người nhận được lợi ích cao hơn có thể vẫn lãng phí. Thứ ba, tình trạng miễn giảm thủy lợi phí và việc GTSD nước tưới thấp so với chi phí cung ứng đã dẫn đến sự thiếu bền vững về tài chính cho ngành thủy lợi. GTSD nước tưới chỉ bù đắp được khoảng 19% đến 22% chi phí vận hành và bảo trì (O&M) cần thiết của các công ty thủy lợi. Điều này đặt gánh nặng lớn lên ngân sách nhà nước, vốn phải bù lỗ và đầu tư liên tục vào hệ thống thủy lợi, trong khi hiệu quả khai thác và sử dụng lại chưa cao, làm trầm trọng thêm vấn đề lãng phí tài nguyên và nguồn lực.

Trên cơ sở phân tích GTSD nước tưới và những bất cập của chính sách thủy lợi phí, nghiên cứu đưa ra ba hàm ý chính sách quan trọng cho việc xây dựng chính sách giá thủy lợi tại Việt Nam. Đầu tiên, Chính phủ cần mạnh dạn thu đủ GTSD nước tưới đối với cây hàng năm và không nên hỗ trợ chi phí tưới cho các loại cây trồng thâm dụng nước và có GTSD thấp, đặc biệt là lúa dùng cho xuất khẩu. Việc trợ cấp cần cân nhắc kỹ lưỡng giữa mục tiêu an sinh xã hội và hiệu quả kinh tế, tránh tình trạng lợi ích chảy ra nước ngoài do lương thực giá rẻ. Thay vào đó, định hướng phát triển nông nghiệp bền vững cần ưu tiên cải thiện hiệu quả và đảm bảo sinh kế dài hạn cho nông dân. Thứ hai, chính sách giá thủy lợi không nên áp đặt một mức giá cố định mà cần được thiết kế dựa trên hợp đồng giao lượng nước cố định cho mỗi hệ thống thủy nông, khuyến khích nông dân trong cùng một hệ thống tự thỏa thuận chia sẻ chi phí tưới dựa trên nhu cầu và lợi ích biên. Cơ chế này sẽ tạo ra môi trường để nông dân tự điều chỉnh hành vi sử dụng nước, tiết kiệm tài nguyên và giám sát lẫn nhau, đồng thời mở ra khả năng hình thành thị trường trao đổi nước tưới trong tương lai. Để thực hiện hiệu quả, việc khắc phục tình trạng manh mún trong sản xuất nông nghiệp và chuyển đổi sang mô hình nông nghiệp quy mô lớn sẽ là tiền đề quan trọng. Cuối cùng, song song với việc thu đủ GTSD nước tưới, Chính phủ cần đẩy mạnh khuyến khích và tạo cơ chế thuận lợi để nông dân chuyển đổi cơ cấu cây trồng sang các loại cây có GTSD nước tưới cao hơn. Việc này không chỉ giúp tăng doanh thu từ thủy lợi mà còn góp phần nâng cao hiệu quả kinh tế trên mỗi đơn vị diện tích và đơn vị nước sử dụng. Tuy nhiên, các chính sách chuyển đổi cây trồng cần được thiết kế linh hoạt, phù hợp với lợi thế vùng miền và dựa trên phân tích chi phí – lợi ích toàn diện để đảm bảo tính khả thi và bền vững.